Нормативные правовые акты (НПА) — это особый вид документов, специфика которых заключается в том, что, независимо от своего содержания, они всегда обладают определенной социальной значимостью и в той или иной степени обязательны для исполнения, поскольку “незнание закона не освобождает от ответственности”. Отражая объективные закономерности развития научно-технического прогресса и общества, нормы и стандарты технологий и права рассчитаны на то, чтобы в определенных условиях человек следовал именно тем моделям, которые предписаны этими нормами.

НПА отличаются типом документа (закон, указ, декрет, постановление, приказ и т.д.), уровнем компетенции органа, его принявшего (Парламент, Президент, Совет Министров, министерство, ведомство и т.д.), сроком действия (определяется или самим документом, или последующими актами, дополняющими или прекращающими его действие), территорией действия (в рамках страны, его принявшей, или присоединившихся стран). Каждый вид НПА в отдельно взятой стране имеет свою процедуру согласования, утверждения, публикации, распространения и вступления в силу.

В соответствии с буквой закона правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Неопубликование нормативного акта есть условие его необязательности, недействительности. В теории права необязательные, недействительные акты признаются ничтожными, что означает правомерность их неисполнения. Таким образом, государство, опубликовывая НПА, не только предоставляет органам государственной власти, должностным лицам, гражданам возможность ознакомиться с ними, но и предполагает, что они реально используют эти НПА в своей деятельности.

Государство заинтересовано в том, чтобы граждане знали нормы права, так как в противном случае они не могут их применять и выполнять. Качественное обновление общества невозможно без единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. К сожалению, в силу своей специфики нормативная правовая информация (особенно внутриведомственные документы) не имеет достаточно хорошо отлаженных каналов ее публикации и распространения. В существующем законодательстве имеется немало противоречий и пробелов в нормативной правовой базе, связанных с изменением социально-политических и экономических условий в стране. Действующие нормативные правовые акты быстро устаревают, а своевременное изменение, дополнение и исключение утративших силу документов осуществляется не в должной мере. Практика показывает, что на местах (особенно на периферии) многие нормативные правовые документы отсутствуют, и это существенно снижает управляемость системой здравоохранения и ее эффективность.

Разобщенность НПА, регламентирующих один определенный вопрос, по срокам принятия, действия, ведомствам, их принявшим, постоянно вносимые изменения и дополнения, а зачастую и отсутствие требуемых документов на местах существенно осложняют работу руководящих лиц, законодателей и исполнителей НПА.

Для преодоления этого издавна стремились систематизировать однопрофильные документы в одно целое (т.е. проводить консолидацию, инкорпорацию, кодификацию НПА). Систематизация НПА осуществляется путем издания тематических сборников (собраний) полных текстов нормативных правовых документов, публикаций НПА в официальных бюллетенях в хронологическом и тематическом порядке, составления сводов законов или кодексов законодательных актов, создания автоматизированных баз данных полных текстов нормативной правовой и нормативно-технической информации.

Наиболее перспективным способом систематизации НПА является создание сводов законов и кодекса законов. В соответствии с Законом РБ №361-З от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» свод законов – это полное систематизированное собрание, объединяющее законодательные акты Республики Беларусь (т.е. законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь). В некоторых странах свод законов включает и постановления Правительства. Кодекс – это закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений.

Объект систематизации — современная нормативно-правовая база здравоохранения (НПБЗ) Республики Беларусь — включает свыше 1200 действующих нормативных правовых документов различного правового статуса (законы РБ, декреты, указы Президента РБ, постановления Совета Министров РБ, постановления и приказы МЗ РБ, постановления и приказы других ведомств), включенных в Национальный реестр нормативных правовых актов РБ, а также приказы Минздрава РБ и других ведомств, не включенные в Национальный реестр нормативных правовых актов РБ. Эти НПА в качестве приложений включают более 1000 инструкций, положений, методических документов и т.д., регламентирующих все виды профессиональной деятельности отрасли.

В Беларуси на один законодательный акт (закон) в сфере охраны здоровья в среднем приходится примерно 200 подзаконных отраслевых НПА. В связи с этим приходится согласиться с тем, что до сих пор НПБЗ носит у нас не государственный, а преимущественно ведомственный характер. Ведомственные нормативные правовые акты необходимы для полного и детального правового регулирования отрасли, однако проблема заключается в том, какие именно отношения они должны регулировать. Если речь идет о специальных, медицинских вопросах (порядок осуществления той или иной процедуры, применения того или иного метода профилактики, диагностики и лечения), то здесь они вполне уместны. Но если профессиональной медицинской деятельностью затрагиваются права граждан (пациентов), то эти отношения должны определяться исключительно законом. Не может быть признана нормальной практика издания отраслевых приказов, инструкций, положений и т.д., в которых “корректируются” и “уточняются” установленные законом права граждан или нарушаются их интересы, тем более что большинство ведомственных нормативных правовых актов в сфере здравоохранения никогда не публиковались в открытой печати и, следовательно, почти никому не известны.

Целый ряд НПА не зарегистрирован в Министерстве юстиции РБ и не опубликован надлежащим образом, поэтому при вневедомственных спорах или в случае судебных исков существующая НПБЗ может считаться юридически недостаточной и оспариваться в судебном порядке.

Становление и развитие правовой медицины в республике подразумевает необходимость усиления  прежде всего прямой регулирующей роли законов в системе здравоохранения с заменой административно-правовых норм гражданско-правовыми. Другими словами, лечебная, диагностическая, профилактическая и реабилитационная медицинская помощь должна регулироваться не только отраслевыми инструкциями, стандартами и нормами, но и законодательными документами, обязательными к исполнению всеми гражданами, организациями здравоохранения и органами управления независимо от их ведомственной принадлежности.

Следует учитывать, что в развитие отраслевых подзаконных актов республиканского уровня в областных центрах и регионах принимаются на их базе свои распорядительные документы, которые могут не только вносить определенные разночтения в НПА, но и увеличивать их количество на региональном уровне. Введение в правовую практику законов прямого действия решит проблему с отраслевыми и территориальными нормативными правовыми актами.

В последние годы нормотворческая деятельность в сфере здравоохранения осуществляется достаточно активно, однако ежегодно теряют юридическую силу примерно 25% документов, что свидетельствует о неустойчивом характере проводимых реформ в здравоохранении. Средний срок действия утративших силу НПА в сфере здравоохранения составляет 4,9 года, а средний возраст действующих НПА — 6,1 года.

Общий объем НПА, регламентирующих деятельность в сфере медицины и включенных в Национальный реестр нормативных правовых актов Беларуси, сегодня значительно меньше, чем в других странах, что связано не только с наличием существенных пробелов в нормативно-правовом поле, но и с тем, что в Национальный реестр нормативных правовых актов Республики Беларусь не включается значительная часть внутриведомственных НПА, регламентирующих профессиональную деятельность в здравоохранении, но не прошедших экспертизу в Министерстве юстиции РБ. Эти документы не поддерживаются в активном состоянии (т.е. в основной документ не вносят последующие изменения и дополнения, как это делается в Национальном центре правовой информации).

В целом   в республике создана правовая основа для реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и получение медицинской помощи. Конечно, имеют место некоторые недостатки и пробелы. Самым существенным недостатком принятых НПА является то, что они не всегда выдержаны концептуально, недостаточно разработаны механизмы их обеспечения и реализации декларируемых правовых норм. Законодательные акты в сфере здравоохранения не являются по сути законами прямого действия, а содержат значительное количество отсылок на все те же внутриведомственные инструкции и нормативы.

   Ключевым моментом процесса создания национальной системы законодательного регулирования в сфере охраны здоровья является разработка концепции развития и совершенствования нормативной правовой базы Республики Беларусь в сфере здравоохранения, включающей необходимость решения следующих задач: расширение правового поля, устранение законодательных пробелов, стандартизация всех процессов оказания медицинской помощи, переход к   прямой регулирующей роли законов в системе здравоохранения и формирование правового сознания у медицинских работников и населения. В РБ назрела необходимость принятия целого ряда законов по вопросам финансирования системы здравоохранения, медицинского страхования, совершенствования первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи, защиты прав пациентов и медицинских работников, а также регламентирующих страхование профессиональной ответственности медицинских работников, деятельность профессиональных союзов и ассоциаций в здравоохранении, частных организаций здравоохранения и т.д.

Таким образом, нормативно-правовой базе в сфере здравоохранения Республики Беларусь свойственны определенные недостатки:

• отраслевые законы РБ не являются законами прямого действия, поскольку они не прописывают реальных механизмов их реализации. Подразумевается, что это будет сделано в подзаконных актах, но на практике часто используются различные разъяснения, информационные письма и т.д., которые вообще не являются НПА;

• многообразие и обилие НПА различного уровня, посвященных одному и тому же вопросу, но не всегда трактуемых одинаково. Кроме того, недоступность их всех в связке существенно усложняет нормативно-правовое управление отраслью, вносит в него противоречия;

• очень часто при развертывании положений закона в подзаконных актах допускаются искажения, в результате происходят разночтения;

• большое количество НПА не позволяет увидеть за этим обилием правовые пробелы и противоречия;

• отсутствие отраслевого законодательства и ведомственных отраслевых НПА на местах, принятие локальных актов и распоряжений, зачастую расширяющих и искажающих отраслевое законодательство, значительно усложняет управление отраслью;

• отсутствие единого консолидированного законодательного акта в сфере здравоохранения (одни вопросы здравоохранения регламентируются законами, другие — указами или декретами Президента РБ, третьи – постановлениями Правительства, четвертые — постановлениями и приказами МЗ РБ, внесенными в Национальный реестр правовых актов, пятые представляют собой неопубликованные приказы МЗ РБ), доступного не только руководителям здравоохранения, медицинским работникам, но и населению, затрудняет оказание медицинской помощи в рамках доказательной и правовой медицины.

Эти проблемы решает разработка и принятие законов прямого действия, которые на первом этапе могут быть систематизированы в свод законов о здравоохранении, включающий уже существующие и требующие разработки и принятия законодательные акты. В частности, свод законов о здравоохранении должен включать следующие блоки уже существующих и требующих разработки и принятия законов:

— законы, обеспечивающие безопасные условия жизни и труда человека;

— законы профилактической направленности;

— законы, защищающие права граждан на охрану здоровья и определяющие их ответственность за свое здоровье;

— законы, определяющие права и ответственность медицинских работников;

— законы, регламентирующие деятельность национальной системы здравоохранения;

— законы, регламентирующие финансирование системы здравоохранения;

— законы, регламентирующие отдельные виды медицинской деятельности.

Наиболее перспективный путь систематизации законодательства — создание кодекса законов об охране здоровья граждан в Республике Беларусь, поскольку кодексирование, как наиболее совершенная и сложная систематизация НПА, направлено на коренное качественное упорядочение законодательства, обеспечение его согласованности и компактности. В настоящее время кодексы законов об охране здоровья граждан разрабатываются в России, Украине, Казахстане*.

В соответствии с общими принципами нормотворческой практики кодекс должен состоять из общей и особенной частей и включать все действующие отраслевые законы; законы, которые следует разработать для устранения пробелов правового поля; определенную часть ведомственных НПА, которые следует трансформировать в законодательство. Кодекс должен быть законом прямого действия, систематизированным по направлениям деятельности в сфере оказания медицинской помощи и охраны здоровья граждан, который устранит дублирующие положения, противоречия и разночтения, правовые пробелы законодательства, повысит доступность и удобство использования законодательства в сфере здравоохранения.

На формирование в Беларуси кодекса законов об охране здоровья граждан потребуется 5—10 лет. В ближайшие годы следует разработать и принять отдельные основополагающие законы по каждому блоку — законы, составляющие базовую структуру будущего кодекса и таким образом окончательно формирующие концепцию развития отраслевого законодательства в республике.